国企改革的经济成本就是为寻找把国有资产以什么方式、在什么时候、交到谁手里、放到什么地方从而实现运行效率最高所要付出的代价。影响国有企业根本性改革的经济因素有以下几个方面。
2.1改革的运行成本（running cost]
国有大中型企业产权制度改革涉及到国有资产的出资人、国有资产的经营管理者、企业职工以及关联者的利益，每一方所承担的改革成本也是不同的（周天勇2003）。从实施改革的角度而言，改革的运行成本至少包括思想障碍、产权交易成本、协调组织成本、试错成本、监督执行成本等。
首先是思想观念上的障碍。在思想观念中，人们往往存在着一种经济成份的歧视，认为个体私营经济不能兼并“正牌”国有企业。另外一种就是地区差异的歧视，认为是乡镇企业或本厂扶持起来的“儿子”“孙子”企业，不能兼并自己。另一种是企业的“等、靠”思想。他们往往等着政府来推动改革，从而失去了改制的最佳机遇，真正在改制时行动不果断，被动应付，不得不付出昂贵的代价。还有一种就是改革的开放度不够，封闭性太强。企业资产只允许本企业职工买断，而不让外人购买，“肥水不流外人田”，使得企业在改制出售时，在出售价格上实行较大的优惠，极大地降低了企业资产的出售价格，国家为此付出很大的改制成本。
其次是资产整体流动性很差，交易成本高。一些辅业改制企业的产权交易行为受地区、部门、行业的限制以及地方保护利益的驱使，常受到来自部门和地方利益的阻力。本来甲企业资产与乙企业资产是可以进行交换的，但由于部门分割、地区分割、债权股权担保的分割，使得资产无法流动，无法进行交换。改革中的磨擦系数很高，国有资产的配置效益大大降低。
三是组织协调成本（制度设计成本）高。制度设计成本是在原有制度内酝酿、设计安排新制度应该花费的费用，这部分成本要在改革期间予以消化，这种消化也有两种方式，一种方式是在旧制度的框架下消化，打入旧制度的废弃成本中；另一种方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解决。制度设计成本不能向后推移累计，也不能由改革各主体分摊，更不能制度化。我们认为，这些成本应具体问题具体分析。与改革主体直接相关的成本应在企业内部解决，与改革主体不直接相关的成本应当向外部转移，剩下的可以由政府从产权制度变革收益中予以开支，政府应当是制度设计成本的最终承担者。
四是试错成本或者说试点成本较大。国有企业在产权制度根本性改革前，严格意义上说几乎没有任何风险性决策，市场知识贫乏，而改革后企业要面临新的内外环境，一切都得从头学起，学习和熟悉市场要一段很长的时间，支付的学习成本高，经营风险大，试错成本高。这方面的改革成本，无论是政府、企业，还是职工，每一方都要承担一些。
五是监督执行成本。企业资产置换可能因不可预见性因素存在一定的风险。不可否认一些企业在出售时，就像一个苹果看上去外表是好好的，吃的时候才发现里面都是烂洞。净资产变负了，利润蒸发了，产值也是虚报的，再加上什么担保、拖欠、借款诸如此类的出血孔，总之，漏洞一大堆，难以医治，改革的监督成本显得高昂。因此，这部分改革成本理应由政府部门来承担。
六是管理部门的利益冲突所带来的成本。企业要改制，必然需要重新办理土地证、房产证等一切的证件。办这些证照，相应的管理部门都要收费，这些税费每项都占了总价格的百分之几，积累起来是个不小的数字，如果政府各部门不在这些环节上给以特殊政策，特别是对于那些资不抵债的企业来说，企业改制就难以推进。
2.2固定资产的沉没成本（sunk cost ）
沉没成本是指过去已经发生并且不能由现在或将来的任何决策加以改变或收回的成本。国有大中型企业辅业改制为非国有控股企业，必然涉及到国有资产的调整。目前国有企业与国家控股企业的非生产用固定资产的比重显得较大，国有企业为22.11％，国家控股企业为28.35％，其中社会性固定资产在国有企业与国家控股企业中，也占居了相当高的比重。前者所占总额的比重为9.92％，后者所占总额的比重竟然达到13.38％。固定资产的专用性、无形资产的专用性以及劳动技能的专用性决定了这些生产要素在企业改制后难以转作它用，以前投入的成本难以收回，因而成为沉没成本。
对于沉没成本的处理，国家首先要对准备进行产权制度改革的企业进行认真审计和清产核资，核定企业实际的所有者权益，由财政将已经亏损掉的“沉没资本”予以核销，将账面虚存的国有资本“退”出。这就是说，企业产权结构改革必然需要政府、企业经营者、特殊利益者要舍弃沉没成本，否则，就不可能真正实现产权制度的根本性变革。
2.3企业产权置换和职工身份置换需支出的成本（exchange cost ）
国有企业在产权制度根本性改革的过程中有偿解除劳动合同，对职工身份进行置换而提供经济补偿费用是企业改制成本支出的重中之重。在过去20年国有企业改革进程中，我们主要在企业的物质要素上进行调整。今天，则应当在企业性质和职工身份上与旧体制告别，也就是企业置换国有产权，职工有偿解除劳动合同，建立新的企业用工制度。国有企业职工如果不进行身份置换，国有经济的转轨改造实际上就不可能完成。因为他们实际占有和支配着这个系统中的所有资源。目前，1.2亿国有职工，每人有偿解除劳动合同的经济成本哪怕只是1万元，总量就需要1.2万亿元。
化解经济转轨的代价与建立新的产权制度密切相关。欠钱还钱，没钱可以用资产来还，这是产权变革与承担转轨成本问题的一个结合点。尽管有偿解除劳动合同的代价不可能包括在企业和国家经常性支出的预算项目之中，但我们在改革安排中应当有战略性考虑。具体地说，在计算改制的成本费用时，要考虑以下成本和费用：首先要评估确认国有存量净资产（含土地使用权），其次要处理企业亏损挂帐、企业呆坏帐损失、国资部门核批的报废资产，最后要提留职工转换身份的经济补偿金、内部退养职工的生活费和社会保险费、退休人员的福利费和医疗费、因工伤残人员及病休人员的补助费、职工遗属补助费、职工住房公积金和住房补贴、退休人员的统筹外费用等。以上只是一个静态的成本，此外也没有包括财务审计、资产评估及土地交易的相关费用。
改革的经济成本中的最大部分是职工安置成本，可见，富余职工和下岗职工安置总是贯穿于每一个改革难题中、渗透到每一种改革方案中，既是国有企业的沉重负担，又是改革的深层障碍。
2.4改革的机会成本（opportunity cost）
鱼与熊掌不可得兼，二者互为机会成本，由于鱼的机会成本（即熊掌）高于熊掌的机会成本（即鱼），故舍鱼而取熊掌。机会成本的实质在于“权衡”，而权衡又以“选择的自由”为前提。从这个意义上讲，机会成本的存在前提乃是经济主体的自由与开放的社会，只有在自由经济与开放社会之中，人们才能通过“权衡”实现利益最大化。企业产权制度变革的机会成本是因为选择一种制度而放弃另一种制度所必须放弃的收益，就是说企业改制以后，有些收益被取消，这种被取消的制度所具有的收益就是机会成本，这种成本是决定改革取舍的重要依据。从总体上来看，机会成本小于机会收益的变革是可行的，但是对于某一主体来说，机会成本可能大于机会收益。
进一步分析可以发现，国家是国企产权制度变革的机会收益获得者。如果按照原有旧的制度继续运行，国家支付的成本趋向于无穷大，而且一旦国家不能按期支付就可能会危及稳定。职工由于与国家之间有契约，从理论上讲，职工应有比较稳定的收入和稳定的工作岗位。而国企制度改革以后，国家与职工之间的长期契约就解除了，国家在一次性支付一定的补偿金后，与职工之间就是国家与市民的关系，国家不再对职工承担无限的就业责任和无限的社会保障支出，这些责任由国家和工人共同承担。可以说国企的改革，国家所获得的机会收益大于机会成本，这就要求机会收益获得者要对机会损失者进行必要的补偿。而职工由于分担了传统经济条件下完全由国家承担的责任，从而使其机会成本大于机会收益。毫无疑问，当前国有企业产权制度变革的成本分摊存在着不合理性。由于政府和职工在国有企业产权制度改革的机会成本上必须有一方大于收益，从而导致一方不支持改革，这是我们必须要考虑的一个问题。
2.5企业改制的机遇（时间）成本（time cost ）
企业改制的机遇（时间）成本是指企业在改制的最佳时期，为达到改制的目的，所付出的最合理的费用支出。机遇（时间）成本受到以下两个方面的行为因素制约。
一是企业行为，即企业是否能够正确分析国际、国内形势和同行业现状及走势，根据企业实际，果断地提出企业的改制规划和方案，并在做好职工思想政治工作的基础上，经企业全体职工讨论后及时提交政府决策，这是企业改制的关键。过去在国企改革中，我们没有像厉以宁教授所讲的那样“靓女先嫁”，而是花了很多的时间和精力，先把亏损企业、困难企业推出去，但事实上又因为资产质量太差很难推出去，从而带来了机会成本的损失，使原来较好的企业延误了改革的时机，也陷人了困境。
二是政府行为，即政府是否能敏锐地把握当前形势和政策导向，积极有效地组织并引导企业改制行为，减少政府各部门改制研究报批的中间环节和层次，使企业快捷地达到改制的目的，这是降低企业改制成本的重要环节。
但是，从目前企业的改制实践看，加大改制企业成本支出的这两方面因素并未引起企业和政府双方的足够重视，主要体现在：交易成本过高的因素。主要表现在国有企业承担着大量的社会职能，产权转让伴随着安置职工、办医院、办学校、办幼儿园等一系列社会职能的转移，社会职能成为企业改制的包袱；二是受政府体制不顺的影响，企业失去了改制的最佳机遇。从本质上讲，企业改制是出资人的行为，但从我国的实际情况看，企业改制则是政府行为。在目前政府的政企职责、政资职责还未完全分开的情况下，政府的各个部门都不愿主动放弃自己的利益目标，而对改制企业多头过问，甚至存在着审批程序不统一、不规范的问题，在政府层往往不能在短时间内形成一致意见，从而使企业从提交改制方案到政府最后批复改制一般少则二、三个月时间，多则半年、一年时间，企业在漫长的等待中，错过了改制的大好时机，造成企业改制机遇（时间）成本增加。
3.国有企业根本性改革的社会成本
中国国有企业的社会职能表现为企业是一个设施相对比较完备、同时容纳多种社会活动的综合单位。它有点像自然经济条件下的家庭，同时从事生产和消费活动。不仅管生产，同时管生活，管职工的生老病死，衣食住行，管子女的教育和就业，这又相当于一个小社会。国有企业社会职能的存在则要求企业更多地实行平均主义的分配。企业职工都可以享受企业提供的各种保障与福利，有权要求一份基本的份额。社会福利和社会保障的功能实质上就是要保障人们的生活，因而就不可能和劳动贡献挂钩的办法，相反只能实行按需分配，按人人有份、人均一份的原则分配。这在很大程度上影响了企业拉开收入差距，以收入差距来刺激工人的积极性的发挥。
国有企业工人的地位，也不仅仅是一个政治上强调“工人阶级当家做主”，法律上规定“全心全意依靠工人阶级”，企业管理上宣称“工人是企业的主人”，就可以保障的。我们说，工人阶级在国有企业中有资本权利，也不仅仅是出于宪法上关于全民所有制的规定。任何法律、政治和思想，只能是现实经济基础的反映，而不能创造现实，更不能超越现实。中国上亿工人阶级，作为一个阶级整体，按照工龄拥有国有企业总体的产权，而且是第一产权。这是由我国国有资产形成的特殊历史所决定的，是社会主义计划经济的特殊性质所决定的。从经济角度甚至从财务上，我们可以准确地进行计算、这就构成我国工人阶级“主人翁地位”的不可动摇的，无可否认的经济基础。毛泽东早就指出，研究事物，不仅要抓住其一般性，更要抓住其特殊性。可惜我们在研究国有企业改革和工人阶级地位这样重大问题的时候，仍然不能摆脱各种影响。在讨论国有企业的问题时，现在很多人把国有企业同一般的企业相等同，忽略了国有企业的特殊性，照着一般企业的方向改革国有企业的管理制度，这样的角度，在把国有企业进行了改造，改造成了一般性质的企业后是完全正确的，但真的把国有企业改造成了一般性质的企业，国有企业就不是国有企业了，国有企业是现代企业制度的一种特殊形式，只要保留这种特殊性质的业，对这种企业的管理就不能完全采取和一般企业相同的办法（陈国富2002）。那些以西方流行的对私有企业进行分析的策略，不能完全适合于对中国的国有企业的分析。
中国的国有企业，实际上不只是企业，而是一个社区，负担了许多社会功能。国有企业劳动力首先不是一种可变资本，而是一种固定资本，企业不能根据生产的需要决定使用多少劳动力。工人不能就工资和企业进行讨价还价，工人和管理者也不被看作为分离的两方，工资和就业条件都是由上级机关来确定的，就业本身转化为一种社会福利。在这种制度中缺乏最大限度地减少劳动力的动力。
3.1国有企业改革能否成功在很大程度上取决于外部环境，特别是社会保障制度改革能否成功。退休养老保险体制、失业保险体制、职工医疗卫生保险体制改革应优先于国有企业改革，应优先考虑解决大中型国有企业退休人员、下岗失业人员的医疗保险费用和其他社会负担问题。我国目前进入养老金支付高峰时期。据统计，从1999年到20O5年全国城镇生活保障、失业救济资金需求约2000亿元，需支付养老金12535亿元。若再计入未来新增退休人员养老金支付的另外1.O 万亿—1.2万亿元，未来的社会保险制度改革成本总计约在于2.8万亿元左右。由于目前所支付上述费用的缺口较大，失业补助金水平较低，各地区基本生活费发放标准差异较大，因此，今后进一步扩大内需的实质，就是要支付国企改革成本，把提高低收入阶层人口群收入与消费作为扩大内需的“重中之重”。
3.2改革的社会成本。首先是国企和职工承担的制度变革的成本，一方面，过去被国家无偿征用的社会保障基金将失去。国企职工是一个相当特殊的社会群体。在计划经济体制下，政府与职工有长期契约，政府对国企职工有终身就业承诺以及养老、医疗等社会保障承诺，因而采取“低工资制”的形式对实现这种承诺所需费用进行“预先扣除”，并形成了部分国有资产积累，国家由“一穷而白”变为国民经济结构比较完备，由较少的国有资产变为现在10万亿国有资产，这与国家对职工的“预先扣除”有很大的关系，或者说庞大的国有资产源于职工的“贡献”，但是这种“预先扣除”是有条件的，即国家必须对职工的就业和社会保障进行永久承诺。而在当前进行的国企产权置换中，国家连过去的社会保障基金都无偿的充公，因为根据新的制度安排和规定，国企职工的社会养老金，从缴纳开始算起，以前国家的承诺不算数了。另外，职工身份置换的“价格”极低（一般是不超过36个月的上年月平均工资），可见国企职工身份置换的机会成本极为高昂。另一方面，刚性的就业和生存保障被打破。在传统制度下，职工有刚性的就业保障，不会失业，也不会为生存而奔波，即使不努力工作也会有碗饭吃。现在原有的制度被新制度所更替，职工将面临失业的威胁，传统制度下的各种刚性收益就完全失去了。
其次是国企和职工承担的改制后的成本。在改革初期，工人就感觉到了巨大的改革成本，一是失业威胁，二是工作努力程度增加，三是社会福利留下了较大的缺口（因为企业办社会如各种福利剥离以后，国家应承担的责任不到位，形成了社会福利缺口）；四是企业领导人感觉到了管理难度加大，权利受到制约；五是政府工业主管部门管的企业少了，支配的资源少了，感觉到了权利的削弱。
4.国有大中型企业辅业改制为非国有控股企业的微观经济成本分析
2002年11月18日中央八部委联合颁发的859号文件明确规定，国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，如果利用“三类资产”（非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产）改制成立非国有控股的法人实体，可以对国有职工身份进行转换并以国有净资产作为支付手段予以补偿。这一支持国有大中型企业深化改革的鼓励性政策，为国有大中型企业实施主辅分离辅业改制分流安置富余人员创造了重要的条件。
根据859号文件精神及国家的相关规定对国有职工身份进行转换并进行补偿，将涉及到一系列的改革成本的支出。企业是否有能力支付改革的经济成本，政府应该提供怎样的支持，直接关系到859文件精神的落实效果。下面，我们根据859号文件精神和相关的政策，并结合一些企业改革的具体实践，对国有企业职工身份转换补偿以及相关微观经济成本进行概略性的分析。
4.1改革的微观经济成本
众所周知，国有大中型企业进行主辅分离辅业改制是国企深化改革的必然选择。在微观层面上，它是国有大中型企业做强主业和提高生存与发展能力的重要手段。为实现主辅分离辅业改制的目的，政府应当支持国有企业支付必要的改革成本以解决历史遗留问题，并为改制企业创造发展的条件。
这里所言的企业改革的经济成本，是指国有大中型企业在辅业改制成非国有控股企业时所需付出的经济代价。具体地说，改革的微观经济成本包括企业资产评估可能引起的减值，企业对国家（具体指对国有银行或国家资产管理公司）所欠债务的减免，对国有职工身份转换的补偿以及为处理其它历史遗留问题所进行的各项提留。由于国有企业内普遍存在着非经营性资产、不良资产，以及受技术进步因素的影响，改制时进行资产评估一般都会使国有资产的帐面价值不同程度的减少。一些企业由于历史负担较重，经营状况不佳，国有银行或资产管理公司为避免更大的损失，在企业改制时对其所欠的债务进行减免，这使得国有资产潜在的损失显性化。对国有职工身份转换以国有净资产进行补偿是859号文件的精髓，其目的是要在企业改制过程通过对国有企业职工进行补偿彻底解决企业未来用工市场化问题。在目前情况下，它既是一种降低国有职工所承担的市场化风险的现实需要，也是提高职工对国企改革心理接受程度的需要。职工身份转换补偿金一般按职工工作年限计算，即每一年工龄补偿一个月的本人或企业平均工资。为了尽可能化解国有企业内其它历史遗留问题，企业在改制时，一般要就应承担的过去对职工的欠帐以及未来的安排进行费用提留。提留费用项目包括退养职工生活费及社会保险费、职工基本医疗保险费、死亡职工遗属生活困难补助费、离退休人员统筹外费用、医疗补助费、伤残就业补助金、住房公积金、住房补贴等，但各地提留项目和水平不尽相同。具体政策规定可参照《国有企业分离分流有关法律法规文件汇编》，特别是企业所属地具体的政策规定。
4.2微观经济成本的测算及其意义
第一，关于改革微观成本的测算。由于成本项目较多，且涉及到改制范围内每个职工的具体情况，如果改制所涉及的范围较大，在没有很好的管理基础的情况下，则补偿和各项提留费用的计算会相当耗时费力。因此，企业应根据自身情况进行适当的安排。
企业最好对照上述成本项目，建立一个基础数据库，选择好字段，输入相应的数据，这样测算起来比较方便，又便于调整。对于一些并不急于马上改制的企业，可以对下属个别的有代表性的单位进行测算，从局部计算结果推算较大范围的改革成本情况，也可从总体情况估算局部的情况（视现有的管理条件而定），如大的集团公司为了把握整个改革的进程，又不打算兴师动众地进行测算，就可以选择局部进行测算，然后推断整体情况。而有些企业，从总体人手可能更加容易，这取决于各个企业人力资源的管理模式。这里特别要提请注意的是，有些地方出台了本地区的补偿与提留的项目和标准，可能与我们上面所列举的有些差异，因此企业要注意本地有关具体政策规定并遵照执行。另外，测算结果只能供企业或有关部门参考，实施前必须得到政府有关部门的批准。
第二，测算改革的微观经济成本的意义。改革经济成本测算的结果，除直接服务于改制以外，还可以用来指导企业以下方面的工作：一是进行企业资源平衡。在政策弹性限度内调整补偿标准和提留水平，寻求政策性的支持如土地划拔或享受土地市场运作收益，对企业内各经营单元的资源分布进行适当的调整，考察引入外部资本的必要性。二是用来选择补偿方式——企业要从改制的顺利实现，职工利益的保护特别是改制后企业的发展等方面综合考虑，选择现金、债务、股权等适当的身份转换的补偿方式，还可选择资产租赁、资产出售方式对资产进行有效的处置。三是选择合适的改制时机。在充分考虑非经济的因素的前提下，有效地控制改革的经济成本，努力创造国家、企业和职工利益的多赢局面。四是重新审视企业发展战略，调整产业结构。在解决历史负担的同时，根据企业资源状况，确定辅业改制分离后的主体企业的发展定位和业务结构。五是因势利导，转换职工观念。改制经济成本的测算有助于企业职工更清楚地认识企业的现状，更深刻地理解国家为国企改革所付出的代价，更真切地感受政府对国有企业改革的支持。帮助职工转变观念，争取职工对改革的认同。六是选择其它的改革方式。如果企业确实没有支付改革成本的能力，也可选择诸如破产、重组等其它方式，最大限度地处理好国家、企业和职工的利益关系。
对政府而言，企业改革的经济成本测算也具有重要的价值：首先，通过对改革成本的测算，政府能更准确地了解国有企业的历史负担，把握国有资产的变化趋势，在权衡国企改革的政治成本、社会成本和经济成本，制订合理的改革计划，追求国有企业改革合理的松紧度。其次，政府可以根据客观需要，有效地支配所掌控的包括土地资源在内的国有资产，支持国有企业深化改革，并在国企业深化改革的同时实现国有经济的战略性调整。再者，科学客观地测算结果使政府有效地防范国有资产流失，防止化公为私，也有助于采取适当的措施以避免国有资产的“冰棍效应”。
4.3微观经济成本的变动情况
引入时间因素，对成本的变动趋势进行分析，既有助于政府和企业选择、改革时机，也有助于企业选择恰当的改革方式，实现以较小的成本完成改革的目标。改革的微观经济成本随时间的变化而变化。一般情况下，上述大多数成本项目的数值随着时间的变化递增，但也有少数项目的数值变化不大或呈现出减少的趋势。变化的情况不仅与成本项目本身的特点有关，也与企业经营状况以及相关政策的稳定性相关。因此，时间变化对总的经济成本的影响可以根据企业的具体情况进行预测。这里，我们以某企业为例，仅就身份转换补偿金随时间变动的情况作一个粗略的估计。
假定某企业辅业有职工25000人，平均工龄为15年，上年企业月人均工资为1600元，在企业经营状况平稳，本年度月人均工资增加100元，其它因素不变的情况下，下一年度内企业对辅业改制并对职工支付身份转换补偿金，与在本所度内做同样的工作支付的补偿金相比，将净增加7750万元（（100×15十1600×1）×25000＝77500000）。时间对于改革成本的影响，由此可见一般。
因此，对于企业而言，考察改革成本随时间变化的情况，有助于企业审时度势，把握改革的有利时机，不仅使职工从改革中直接受益，而且也注重了职工的长远利益，体现出对国家和人民高度负责的精神。对于政府而言，有助于关注企业实施859号文件所带来的影响，努力控制不利因素的影响，并随着企业改革的推进不断总结经验，制定更加有效的政策。
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