张维迎教授就政府作为所有者在履行选择管理者职能方面所暴露的弊端展开分析。其实，政府作为所有者在行使资产受益、重大决策等权利方面也是不合格的。以国有资产重组为例，本来“企业兼并重组的最重要前提是借助市场机制，由企业作为市场主体进行市场化操作。”[11]但企业的并购决策是属于必须由所有者定夺的重大决策，国有企业要不要兼并、兼并谁以及如何运作又不能不要政府拍板。而政府却事与愿违地“拍板”出许多在普通投资者看来不可理喻而政府却认为理所当然的购并案例来。这其中的症结究竟何在？政府为什么不能像普通投资者那样做一个合格的所有者？我们的初步分析如下：
（一）价值目标上的抵牾。政府（及其官员）首要目标是政治收益的最大化，即政治上的目标收益高于其他一切收益。某些官员往往偏好于以政治上的合理性替代经济上的合理性，用政治合理性掩盖经济上的不合理性。再者，政府目标收益的实现取决其政治职能、社会职能、文化职能和经济职能的综合实现值。一身难分二处，在每个时段上，政府的着重点只能有一个，而企业的经营管理决策却是连续不断的，政府顾及非经济问题时，即使本该所有者做主的事也只好由企业管理者越俎代庖，行使其不该行使的权力；一旦政府着眼经济问题，事无巨细都要“指示一番”，企业便毫无自主权可言。
（二）运作理念上的差异。政治组织（包括政府）运作规则的一大特征是强调下级与上级的一致（这具有政治上的合理性）；作为经济组织的企业，其行为选择有赖于自身的实力状况、技术特点和市场竞争态势，即取决于经济上的合理性。不同企业会做出完全不同的决定，强调的是“各行其是”。由于政府对国有企业的所有权职能始终从属于政府自身的政治职能，使本该“各行其是”的企业性行为很容易异化为“上下一致”的政府行为。这就是我们年年呼吁不要“刮风”、不要“一刀切”而偏偏“风”刮不断、“刀”切不停的症结之所在。
（三）知识结构上的局限。政府机构的运转方式、所凭借的专业知识和所需要的人才与企业大相径庭。无论是用企业替代政府行使职能还是由政府替代企业行使职能无疑都是削足适履之举。比如，现行的企业经营者选拔机制，基本上仍然沿用着选拔党政干部一样的任命制。这种选拔方式显然难以遴选出称职的经营者和真正的企业家。道理很明显，伯乐是相马的行家里手，但若硬要伯乐去相“牛”抑或相“车”，恐怕就会弄出“张飞绣花”之类的笑话来。
综上不难理解，尽管相当数量的国有企业进行了公司制改造，构筑起了以股东、董事会和经理层为架构的所谓现代企业制度形式，但由于它们共有一位特殊的股东--政府，使本属于企业外部关系的政企关系被内化于企业中，形成了一种可称之为政府支配型的企业内部治理结构。这种内生性的“结构”意味着在现行制度框架内政企分开的不可能性。当然，若政府能纯粹以“经济人”角色进行相应的“支配”，“政企合一”抑或“政企分开”便无关紧要。问题恰恰在于政府不可能是一个唯“效益”是图的纯“经济人”，政府行为的经济理性总是从属于政治理性并受其支配。当社会问题严峻时，政府习惯于将包袱转嫁于国有企业，不断引来国有企业的抱怨，也为那些无能和败德的厂长（经理）找到了自我辩护的凭借；当国有企业状况堪忧时，政府便施以“父爱”，于是非国有企业又直呼“不公平”，这既不利于创造出平等竞争的市场环境，也使得政府缺乏动力去寻求和改善行使自身职能的应有手段和能力。这便是政府和国有企业长期都存在着“双重软约束”（预算软约束和责任软约束）的深层原因。我国国有企业改革攻坚之所以越“攻”越“坚”，就在于试图在允许企业行为市场化的同时保持政府对国企的传统管理方式。不建立起相应的以经济理性为主导的国有资产运作组织、制度和机制，搞活国有企业根本就无从谈起。
三 必须走出的一步：成立专司国有资本职能的非政府性机构。
长期以来，“国家即政府”的传统观念在人们头脑里根深蒂固，“国有”完全等同于“政府所有”也就成为金科玉律。如果继续固守这一教条，要想消除张维迎教授所指出的弊端无异于缘木求鱼。即使卸掉国有企业过高的负债、过多的冗员和过重的社会负担，林毅夫教授所设想的那套考评方案也难以实现搞活国有企业的初衷。企业拥有一个好的体制与拥有一个公平的竞争环境一样不可或缺。因此，国有企业改革应从制度重建和技术改进两方面入手。大体思路如下：
（一）经营性国有资产从政府手中剥离出来，由人民代表大会选举产生的只具有投资者职能的国有资本委员会管理。企业制度、市场制度和政府制度三者的变迁犹如相互啮合的一组齿轮，存在着一种互相推动、互为条件的连动关系。政府坚持传统的行使国有资产所有权职能的方式，既成为国有企业深化改革的直接障碍，又成为政府推进自身改革的最大拖累。政府其实只是国家的一个组成部分（尽管是行使国家最高意志的部分），“国有”不一定都得是“政府所有”。“国家所有”的职能完全可以通过一种非政府性机构来行使。该类机构一旦设立，既可以保持国有企业仍是“国有”的地位，又可以完全消除因“政府所有”而诱发的全部困扰。这就是我们对“政资分开”的理解。只要做到了“政资分开”，“政企分开”也就迎刃而解。国家主席是国有资产的总代表，在他之下，国有资产可分为两类：（１）非经营性和具有自然垄断性行业的国有资产为政府具体占有，这部分资产是政府行使专政职能、社会管理职能和宏观经济管理职能的物质基础。（２）经营性国有资产为全国人民代表大会通过立法设立的国有资本委员会管理（该委员会与人大的关系就如同政府与人大的关系，而不是像有的学者所主张的那样直接作为全国人大及其常委会的下属机构[12]，避免了由此而带来的法理逻辑困境），其核心目标就是追求国有资产保值增值的最大化。政府无权直接干预其具体的投资决策和生产决策，只对其进行同其它非国有企业一样的间接调控。有人对国有企业岂不又多了一个“婆婆”的担心显然是多余的。首先，国有企业不是多了而是换了一个“婆婆”，国家没有因此而多支付成本，只是把相应成本的花费者由政府转换为国有资本委员会，由于没有了政府部门的官僚、拖沓、扯皮，成本（尤其是无形成本）的花费量只会比现行管理体制低得多；其次，国有企业不是不要“婆婆”，而是要有一个名正言顺的“婆婆”，一个完全按经济理性行事的“婆婆”。
（二）设立一套能全面评估企业经营绩效的充分指标和综合指数。林教授提出通过“平均利润率”间的比照来评估企业经理的绩效，但该项指标顶多只能评估一个企业既有的赢利状态，无法对企业资产的安全性和发展潜力做出评估。所以，对企业不应用一个而应用一组指标进行评价。大体可分为四类：（１）赢利指标。如资本利润率＝净收益/股本总额,主要反映企业的综合赢利能力；资产利用率＝经营总收入/总资产，体现一家企业的资产水平。（２）安全性指标。 如资产负债率＝负债总额/资产总额，该比值衡量企业的负债程度；投资比率＝固定资产/流动资产，可衡量企业资产结构是否合理。（３）流动性指标，如流动比率和速动比率等。（４）竞争潜力指标。如职员中科研人员的比例；每年专利申请数目；研发费用占全部销售收入的比例等。这显然借鉴了银行的管理方式，这种方式能在不干扰企业具体事务的情况下实时追踪企业的运作态势，现代金融系统和信息技术又为建立这种评估体系提供了技术手段。而且还可以在此基础上建立评价企业家绩效的综合性指数。国有资本委员会及其执行机构完全可以藉此对企业的经营状况和经理人员的工作能力、努力程度和职业品质做出较为准确的判断，并及时采取相应的措施。国务院向国有大中型企业派驻稽查员，只管查账，不干预企业经营，说白了，这些稽查员是搜集真实、全面的企业内部信息，以消除信息的过度不对称。但他们只是信息的采集者和传送者，与此相配套，还应有一个专业的信息处理、分析和相机决策机构。这说明，稽查员制度的形成已日益显现出建立国有资本委员会及其执行机构的必要性和紧迫性。
构筑起完全适应市场运作机制要求的新型政企关系和新型所有者与经营者关系，是搞活整个国有经济乃至整个国民经济的充要条件，但对每一个具体企业而言，这仅仅只是一种必要条件。无论怎样，它至少可以为建立合乎市场经济要求的经营者选拔、激励、约束和评估机制提供必不可少的基础。由于政府机关与国有企业有着千丝万缕的联系，不是说“分开”一下就能“分开”的。政府确实面临着最大的考验：既是改革的发动者和领导者同时又是被改革的对象。但解铃还需系铃人。只要也只有解开了这一“死结”，政府对企业在经营、管理以及兼并等市场行为上的非正常扰动将不复存在，政府与企业间相互依赖与相互转嫁负担的痼疾将彻底根除，企业经营能力的成长、管理水平的提高、并购技术的完善才会沿着正常的路径不断演化，学习效应和竞争压力定将加快这一演化进程。 上一页 1 2 3 下一页
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